Princípio da Legalidade
A
Administração pública prossegue o interesse público e visa a satisfação
contínua e regular das necessidades colectivas definidas pelas funções
primárias (política e legislativa). No entanto, a Administração na sua actuação
tem que respeitar certos princípios e regras, nomeadamente o princípio da
legalidade que traduz a obediência a lei. É considerado um dos mais importantes
princípios gerais e fundamentais do Direito que regula a Administração pública
e como indica o Professor Domingos Freitas do Amaral, já se encontrava consagrado
no Direito Administrativo antes mesmo que a Constituição o referisse
expressamente. Actualmente, está consagrado no artigo 266ºnº2 da Constituição
da República Portuguesa, o qual prevê que “Os órgãos e agentes administrativos
estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da
justiça, da imparcialidade e da boa-fé.” O Código do Procedimento
Administrativo dá primazia ao princípio da legalidade sobre todos os demais, de
acordo com o disposto no artigo 3º “Os órgãos da Administração Pública devem
actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes
forem conferidos e em conformidade com os respectivos fins.” Do principio da legalidade
resulta que a administração está submetida à lei, que actividade administrativa
tem carácter jurídico em todas as suas dimensões e por último que são
atribuídas aos particulares garantias que asseguram o cumprimento da lei por
parte da Administração Pública.
A doutrina
mais antiga definia o Princípio da Legalidade de uma forma negativa com
carácter de proibição, ou seja, estabelecia o que a Administração estava
proibida de fazer. O princípio da legalidade estabelecia um limite à actividade
administrativa de modo a não lesar os direitos e os interesses dos
particulares. Marcello Caetano definia o princípio da legalidade, da seguinte
maneira: “nenhum órgão ou agente da Administração pública tem faculdade de
praticar actos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de
uma norma geral anterior.”
A doutrina
mais recente define o princípio da legalidade de uma forma mais positiva, o
qual esclarece aquilo que administração pode ou deve fazer, e não apenas as
proibições ou limitações à sua actuação. Nesta definição, o princípio da
legalidade alude a todos os aspectos da Administração pública, não apenas
aqueles que possam constituir na lesão de direitos ou interesses particulares,
pois tem como objectivo fundamental a prossecução do interesse público. Estas
teses mais recentes para além de encararem a lei como um limite à actividade
administrativa encaram também como o fundamento da sua actuação.
A regra
geral é a do princípio da competência. De acordo, com este princípio a
Administração pública apenas pode fazer aquilo que a lei permite, ou seja, o
que não for permitido é proibido. A este princípio contrapõe-se o princípio da
liberdade do Direito privado, que prevê que pode fazer-se tudo aquilo que a lei
não proíbe.
O conteúdo
do princípio da legalidade não abarca somente a lei ordinária, mas também o
Direito Internacional que tenha sido recebido na ordem interna, os regulamentos
em vigor, os direitos resultantes de contrato administrativo e de Direito
Privado ou de acto administrativo constitutivo de direitos, e os princípios
gerais de Direito. A todo este conjunto Maurice Hauriou chamava de bloc legal (bloco legal). Se a Administração
Pública violar alguma destas fontes gera-se uma numa ilegalidade.
O princípio
da legalidade tem por objecto toda a actuação da Administração Pública, mais
especificamente, o regulamento, o acto administrativo, o contrato
administrativo, e os simples factos jurídicos. As violações da lei, por parte
destes tipos de comportamentos traduzem uma ilegalidade tendo como
consequências jurídicas, a invalidade, a ilicitude, a responsabilidade civil.
A
preferência de lei e a reserva de lei são duas modalidades que compõem o
princípio da legalidade. No que concerne à preferência de lei, esta consiste
numa obrigação de actuar dentro dos limites da lei e de não a desrespeitar,
sendo que nenhum acto de categoria inferior à lei pode desrespeitar o bloco da
legalidade de Hauriou. Trata-se, assim, de legalidade-limite.
Relativamente à
reserva de lei, esta baseia-se no facto de nenhum acto com categoria inferior à
lei poder ser praticado sem ter algum fundamento no bloco de legalidade.
Trata-se, assim, de legalidade-fundamento. Vieira de Andrade esclarece que a
reserva de lei consiste em ter a lei como pressuposto da actuação administrativa
mas, é também um critério de regulação da intensidade das normas legislativas,
desde da intensidade mínima postulada pela reserva de função à intensidade
máxima exigida pela reserva parlamentar.
Uma questão
complexa sobre a qual a doutrina se tem pronunciado é se a administração
pública deve obediência à lei, em todos os casos de manifestação típica do
poder administrativo ou deve obediência à lei apenas quando esteja em causa o
sacrifício de direitos ou interesses dos particulares.
Deste modo,
a doutrina alemã distingue a Administração Agressiva de Administração
Constitutiva.
No que
concerne à administração agressiva esta caracteriza-se por ser autoritária, com
poder suficiente para sacrificar os interesses e direitos dos particulares
legalmente protegidos, como por exemplo quando recusa uma autorização quando
expropria. Este tipo de Administração tem sido defendido por uma corrente
representada por Wolff, que esclarece que só relativamente à administração
agressiva se aplica o princípio da legalidade, ou seja, quando a Administração
prejudica os interesses e direitos dos particulares, apenas o pode fazer se a
lei o permitir. No que concerne à Administração prestadora de serviços ou
constitutiva, esta corrente entende que a Administração pode fazer tudo, desde
que não contrarie a lei, ou seja, aplica-se o princípio
da legalidade, na sua forma negativa.
Relativamente
à Administração constitutiva, esta tem em vista proteger e beneficiar a esfera
jurídica dos particulares através da prestação de serviços e bens, tal como
garantir e assegurar os serviços de segurança social, saúde, escolar e também a
segurança e a habitação social.
A
Administração Agressiva tem sido defendida por uma corrente representada por
Wolff, que esclarece que só a este tipo de administração se aplica o princípio
da legalidade, ou seja, quando a Administração prejudica os interesses e
direitos dos particulares, apenas o pode fazer se a lei o permitir. No que
concerne à Administração prestadora de serviços ou constitutiva, esta corrente
entende que a Administração pode fazer tudo, desde que não contrarie a lei, ou
seja, aplica-se o princípio da legalidade, na sua forma negativa.
Uma
corrente alemã, representada por Jesch defende que o princípio da legalidade se
aplica tanto à administração agressiva como à administração constitutiva. Assim
sendo, abrange todos os casos de manifestação da actividade administrativa,
sendo que esta só pode actuar de acordo com aquilo que a lei lhe permita.
No
entendimento do Professor Domingos Freitas do Amaral, o princípio da legalidade
aplica-se a todos os casos da Administração Pública, tanto a administração
prestadora de serviços como a agressiva. Tal assim é, pois o próprio artigo
266ºnº2 da Constituição da República Portuguesa consagra que “ os órgãos e
agentes administrativos estão subordinados à lei e à constituição”. Para além do mais que, muitas vezes a administração
constitutiva acaba por violar os interesses e direitos dos particulares, como
por exemplo, quando por má interpretação da lei recusa o reconhecimento de um
direito ou quando decreta a nacionalização de empresas. A administração
prestadora de serviços também não consegue beneficiar todos de igual modo pois
no que toca às pensões e aos subsídios estes são atribuídos consoante critérios
selectivos que traduzem muitas diferenças entre os particulares. Assim sendo, a
aplicação do princípio da legalidade, na sua forma moderna, torna-se
imprescindível e necessário em todas as manifestações da actividade
administrativa. Deste modo, a Administração Pública deve prosseguir o interesse
público que é definido somente pela lei.
Bibliografia:
-Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2ª Reimpressão,
Almedina, 2003
-Reis Novais, Jorge, Contributo para uma Teoria do
Estado de Direito, Almedina 2013
-Sousa, Marcelo Rebelo
de; Matos, André Salgado de,Direito
Administrativo Geral Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 5ª
Edição, Dom Quixote, 2014
Leonor Ferreira de Andrade (
2ºAno; Turma B; subturma 11; nº56714)
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