A Administração Autónoma

A Administração Autónoma

A administração autónoma enquadra-se no conjunto de modalidades de administração pública portuguesas. Segundo o Professor Freitas do Amaral “é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo”.

Quando se diz que a administração autónoma se dirige a si mesma tem-se em mente o fenómeno de “auto-administração”, ou seja, são os seus órgãos os responsáveis pela orientação das suas atividades, não necessitando de obediência a ordens, instruções ou diretivas emanadas do Governo.

Porém, o Governo está habilitado constitucionalmente, segundo os artigos 199º/d, 229º/4 e 242º, a exercer sobre este tipo de administração o poder de tutela, que consiste num mero meio de fiscalização ou controlo.

Art.119º/d “compete ao Governo, no exercício de funções administrativas dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”.

Por conseguinte, os interesses que a definição refere aludem-nos para os interesses próprios das pessoas que a constituem, ou seja, a população da circunscrição territorial (no caso das autarquias locais e das regiões autónomas) e os seus associados (no caso das associações públicas).

Deste modo, as entidades incumbidas da administração autónoma são:

·         As associações públicas, de tipo associativo;

·         As autarquias locais;

·         As regiões autónomas dos Açores e da Madeira, com algumas especificidades.

Sendo estas duas últimas entidades denominadas pessoas coletivas de população e território.

O elemento unitário e comum destas entidades corresponde ao substrato humano, pelo que todas são agrupamentos de pessoas.

A meu ver importa também salientar o facto de as regiões autónomas dos Açores e da Madeira serem um caso particular de administração autónoma. Sendo fruto da descentralização política, possuem para além de uma Administração Pública própria, um órgão legislativo de natureza parlamentar e um governo, sendo que os órgãos regionais são dotados de significativos poderes legislativos. A diferença entre estas e as autarquias locais reside no grau de descentralização, sedo que as últimas dispõem unicamente de Administração Pública própria, em virtude da descentralização administrativa. Outro ponto importante é o facto de as regiões autónomas não estarem abrangidas pelos poderes de tutela administrativa, embora não se exclua a possibilidade de o Governo da República fiscalizar certas funções executivas, art.229º/4.

Associações públicas

A associação pública constitui uma pessoa coletiva de direito público, de natureza associativa, criada como tal por ato do poder público, que desempenha tarefas administrativas próprias, relacionadas com os interesses dos seus próprios membros, e que, em princípio, se governa a si mesma mediante órgãos próprios que emanam da coletividade dos seus membros, sem dependência de ordens ou orientações governamentais, embora normalmente sujeitos a uma tutela estadual”.

As associações públicas consubstanciam entidades públicas assentes num substrato pessoal que pretendem assegurar o objetivo constitucional de permitir aos interessados a participação na gestão efetiva dos interesses públicos (art.267º/1 CRP), em obediência ao imperativo descentralizador. O tratamento constitucional destas entidades, embora perfunctório, esclarece ainda que a criação das mesmas obedece à satisfação de necessidades específicas, que as associações públicas não podem desempenhar funções próprias das associações sindicais e que dispõem de uma organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos.

A heterogeneidade constitui outro marco importante destas entes, sobretudo quanto ao tipo de associados, quanto às suas origens históricas e quanto aos fins prosseguidos, o que se reflete, consequentemente, nos regimes jurídicos que lhes são aplicáveis. Daí a existência de uma tripartição de espécies de associações: associações de entidades públicas, associações de entidades privadas e associações de caráter misto.

1.       Espécies e figuras afins

Associações públicas de entidades públicas

As associações mencionadas são constituídas por membros provenientes da associação, união ou federação de entidades públicas menores e, especialmente, de autarquias locais.

Podem adquirir igualmente a designação de consórcios públicos. As suas figuras mais emblemáticas são as associações de freguesias, as comunidades intermunicipais, as áreas metropolitanas e as regiões de turismo.

Uma associação de freguesias corresponde a uma pessoa coletiva de direito público, criada por duas ou mais freguesias geograficamente contíguas ou inseridas no território do mesmo município para a realização de interesses comuns e específicos, inseridos no âmbito das atribuições e competências próprias das freguesias associadas.

São constituídas por escritura pública, artigo 158.º, n.º1 do Código Civil.

As comunidades intermunicipais dividem-se em duas subespécies: comunidades intermunicipais de fins gerais e as de fins específicos.

As primeiras são pessoas coletivas de direito público, constituídas por municípios ligados entre si por um nexo territorial, o que limita a liberdade de associação; ao passo que as segundas são pessoas coletivas de direito público, criadas para a realização de interesses específicos comuns aos municípios que a integram.

Cada município só pode pertencer a uma comunidade intermunicipal (filiação exclusiva), mas pode pertencer simultaneamente a várias associações municipais (filiação múltipla).

As áreas metropolitanas têm como subespécies as grandes áreas metropolitanas e as comunidades urbanas a diferença entre elas prende-se com o número de municípios envolvidos e com a população residente. São definidas como pessoas coletivas de natureza associativa e âmbito territorial, que visam a prossecução de interesses comuns aos municípios que as integram.

Cada município não pode integrar mais do que uma área metropolitana, nem integrar concomitantemente uma área metropolitana e uma comunidade intermunicipal de fins gerais. A associação dos seus membros é livre, embora incentivada pela possibilidade de aceder a certos benefícios financeiros.

A constituição das entidades em causa obedece a escritura pública, nos termos da lei civil, mediante deliberação das assembleias municipais dos municípios interessados na sua criação. O mesmo princípio de liberdade já não vale para o abandono da associação, aplicando-se o princípio da estabilidade que é caracterizado pela previsão de um período obrigatório de permanência durante cinco anos, com sanções no caso de saída antecipada e ainda, pela necessidade de maioria reforçada para o abandono mesmo após cinco anos de permanência.

Por seu turno, as regiões de turismo são pessoas coletivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira e têm património próprio. É associado um conjuntos de municípios com possibilidade turísticas e é o Estado que as cria. O processo de fundação passa por uma solicitação dos municípios interessados e por um decreto-lei de constituição, que simultaneamente irá aprovar os respetivos estatutos.

Verificamos que existe uma série de hipóteses em que pessoas coletivas públicas se associam para prosseguir fins em comum. Nuns casos, os fins pertencem essencialmente às autarquias, noutros os fins podem pertencer ao Estado, contudo, sempre mediante uma colaboração com entidades públicas.

Yuliya Shevchuk, nº56702