Elementos da administração pública: órgãos e serviços
públicos
A
administração pública, enquanto atividade (isto é, no seu sentido material,
também denominada organização administrativa pública), é prosseguida por três
tipos de elementos: pessoas coletivas, órgãos e serviços públicos.
As pessoas coletivas aqui referidas
são criadas por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de
interesses públicos e dispõem frequentemente de poderes públicos, bem como são
destinatários de deveres públicos. Posto isto, dividem-se em entidades criadas
pelo próprio Estado e aquelas que este apenas reconhece e dota de estatuto
jurídico público.
Sendo pessoas coletivas públicas,
podem integrar a administração direta, indireta ou autónoma, o que definirá a
que tipo de poderes de controlo por parte do Estado estão submetidas.
Deste
modo, podem ou não dispor de personalidade jurídica e compõem-se de órgãos, que
são centros institucionalizados de competências funcionais imputáveis à pessoa
coletiva, ou seja, o seu modo de atuação, agindo em nome destas, e de serviços,
que são organizações de pessoas que exercem as suas funções sob a direção dos
órgãos, servindo como suportes funcionais.
Com vista a
ficcionar a sua vontade própria, uma vez que não têm existência física e por
conseguinte não possuem tal vontade, carecem de órgãos para manifestar a
vontade que o direito manda imputar às pessoas coletivas.
Estes órgãos podem classificar-se
segundo o critério do número de titulares, o critério do tipo de funções
exercidas e também com recurso ao critério da forma de designação.
Com
efeito, no primeiro critério mencionado encontramos os órgãos singulares e os
órgãos colegiais. Quanto ao segundo critério, distinguem-se os órgãos ativos,
os órgãos consultivos e os órgãos de controlo. Por fim, o terceiro critério
leva-nos à separação entre órgãos representativos e órgãos não representativos.
Nesta
linha de raciocínio, e debruçando-nos sobre os órgãos colegiais, verifica-se a
necessidade de regras especiais para o seu funcionamento, dado que são integrados
por diversos membros. Tais regras estão estipuladas nos artigos 21º a 35º do
Código de Processo Administrativo.
No
âmbito de garantir a correta organização e funcionamento deste tipo de órgãos,
surgem determinados conceitos: composição, constituição, reunião, sessão,
marcação e convocação.
A
composição é o elenco abstrato dos membros que irão fazer parte do órgão assim
que este estiver constituído e, na sequência deste ato, surge a constituição,
que se traduz na primeira reunião dos membros designados e do início do
funcionamento do órgão. Destes membros deve constar um presidente e um
secretário, eleitos pelo próprio órgão. Na sua falta, servirá de presidente o
membro mais antigo e de secretário o mais moderno (art. 22º/1 CPA).
No
que respeita à reunião de um órgão colegial, esta não é mais do que um encontro
dos seus membros a fim de deliberarem sobre matérias que sejam da sua
competência. Por sua vez, a sessão poderá ser de funcionamento contínuo (sessão
permanente) ou, por outro lado, de funcionamento intermitente, sendo, por isso,
a sessão, não mais do que os períodos dentro dos quais os órgãos de
funcionamento intermitente podem reunir.
Para
que ocorra a reunião, são formalidades essenciais a marcação e convocação da
mesma, que correspondem à fixação da data e hora em que a mesma terá lugar e à
notificação dos membros com indicação dos elementos acima referidos e ainda do local
e ordem de trabalhos, respetivamente.
Os
dois grandes métodos de deliberação de um órgão deste género são o método da
votação (escrutínio), que consiste na contagem da expressão das vontades
individuais dos membros do órgão, e o método de consenso, onde se procura o
sentido dominante da vontade do órgão através de assentimento tácito informal,
cabendo neste método ao presidente interpretar tal sentido.
Quando
a deliberação é feita por votação, a mesma reveste duas formas: nominal ou
secreta, que, como os próprios nomes indicam, se caracterizam pela publicidade
ou anonimato do ato, sendo a regra geral (em Portugal) o sistema de votação
nominal.
Para
que as decisões dos órgãos das pessoas coletivas possam ser executadas, têm de
existir estruturas organizativas que o façam: os serviços públicos.
Estes
serviços podem ser de estrutura organizativa horizontal, territorial ou
vertical, consoante exista diferenciação por atividades ou tarefas, por
território, podendo ser centrais ou periféricos, ou por hierarquia,
respetivamente.
Quando
tais estruturas organizativas estejam integradas na administração direta do
Estado, divergem quanto a sua função principal, conforme disposto nos artigos
11º e seguintes da Lei da Organização da Administração direta do Estado. Assim,
encontramos serviços executivos, que asseguram a execução das políticas
públicas do Governo no âmbito de cada ministério, serviços de controlo,
auditoria e fiscalização, que com caráter permanente desempenham funções de
acompanhamento e fiscalização, e por fim, serviços de coordenação,
caracterizados por desenvolver as atividades essenciais da organização
administrativa pública.
Bibliografia: João
Caupers & Vera Eiró, Introdução ao
Direito Administrativo, 12ª edição, setembro de 2016
Eduarda
Cardoso, subturma 11, 57080
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