Os Institutos Públicos e as Empresas Públicas

Os institutos públicos, a par das empresas públicas, são uma das modalidades da Administração Indireta sob forma pública, que corresponde à atividade administrativa que prossegue os fins do Estado através de entidades coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira. A existência destas entidades permite ao Estado descentralizar funções em organismos que com ele colaborem na prossecução dos seus fins, por si transferidos para estas entidades, por via da devolução de poderes. Contudo, o Estado continua a ter sobre essas entidades um poder de intervenção, pois é o próprio que as financia, lhes dá diretivas e instruções, nomeia e demite dirigentes e fiscaliza o seu desempenho, sendo que estas entidades respondem pelos seus actos e pelas suas dívidas.

Ao longo de muito tempo, os institutos públicos eram chamados de serviços públicos personalizados do Estado. Hoje em dia, tal já não acontece, pois a doutrina percebeu que estes apenas se tratavam de uma das espécies de institutos públicos existentes.

O instituto público é uma pessoa coletiva pública de tipo institucional que trata de determinadas matérias de carácter administrativo que lhe são atribuídas por lei. Constata-se que existem três tipos de institutos públicos:

• os serviços públicos personalizados;
• as fundações públicas;
• os estabelecimentos públicos.

Os serviços públicos personalizados, são serviços com personalidade jurídica e autonomia atribuída pela lei simplesmente para melhor poderem desempenhar as suas funções. Neste tipo há ainda uma subespécie, os organismos de coordenação económica, que se destinam a regular importantes atividades económicas do Estado (setor comercial, de produção, importação e exportação), que exerce uma rigorosa fiscalização, embora saiba ser necessário a flexibilidade para que possa prosseguir o seu objectivo.

O segundo tipo, nomeadamente, as fundações públicas são patrimónios afetados à prossecução de fins públicos, finalidades de interesse social.

Por último, os estabelecimentos públicos, são institutos públicos com caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público. Neste tipo incluir-se-iam as universidades públicas e os hospitais públicos, segundo o Prof. Freitas do Amaral.

A outra modalidade pertencente à Administração Indireta sob forma pública são as empresas públicas. Também elas, tal como os institutos públicos, podem pertencer à administração regional ou municipal indireta, ao invés da administração estadual indireta. Um outro aspecto que importa reter é o facto de nem todas as empresas públicas serem pessoas coletivas, sendo que as que não o são, também não têm autonomia e personalidade jurídica, sendo integradas no Estado.

Verifica-se que em Portugal, a história das empresas públicas conheceu três etapas: antes do 25 de Abril de 1974, de 25 de Abril de 1974 até 1999 e de 1999 até hoje. A distinção entre estas etapas provém do facto de, com a Revolução de 25 de Abril de 1974, muitas empresas privadas terem sido nacionalizadas. Tal situação modificou-se com a entrada de Portugal na União Europeia, devido às diretivas comunitárias.

As empresas públicas podem ser de vários tipos, como empresas públicas sob a forma de pessoa coletiva pública (entidades públicas empresariais) e empresa pública sob a forma de pessoa coletiva privada (sociedade comercial – em regra, sociedade anónima), sendo que as empresas públicas sob forma pública têm direção e capitais públicos. As empresas públicas sob a forma privada são influenciadas pelo Estado ou outras entidades públicas, através da maioria destas no capital ou de exercerem direitos de controlo, como designar e destituir membros dos órgãos da administração e órgãos da fiscalização. As empresas públicas têm, por conseguinte, fins lucrativos e são criadas e controladas por entidades jurídicas públicas. O Estado se investir no capital de uma empresa pública será remunerado através do lucro líquido da empresa, sem prejuízo do pagamento dos impostos sobre esse mesmo lucro.

Quando o financiamento inicial da empresa provém do próprio Estado, trata-se de uma empresa pública estadual, todavia, se o Estado ou outras entidades públicas não detiverem a maioria do capital, deterão uma preponderante influência sobre a empresa pública.

E porque será que o Estado se mostra interessado em intervir na economia, criando empresas públicas? O Estado tem necessidade de criar posições estratégicas na economia, principalmente em determinadas atividades, que devem ser exploradas pelo Estado. Um outro fator prende-se com o facto de o Estado querer criar uma maior eficiência na Administração, reformando-a para, desse modo, conseguir uma maior eficácia. O Estado também se pode mostrar interessado em criar empresas públicas como meio de sanção política ou simplesmente para executar um determinado programa ideológico. O Estado pode ainda considerar que existem certos setores da actividade económica em que deve existir um regime de monopólio, não se considerando conveniente que o mesmo esteja no domínio de privados, sendo então necessário passar para o domínio público. Mas os fatores não acabam por aqui, outros mais existem, como a necessidade de prestar bens em condições favoráveis, utilizando o erário público; desenvolver determinada região; necessidade de exploração de serviços públicos; etc.

As empresas públicas dividem-se ainda por terem em vista a exploração de um serviço público ou de um interesse económico geral. Elas têm ainda duas missões: uma missão económico-finaceira (obtenção de lucros) e uma missão social (proporcionar a satisfação das necessidades coletivas).

Também as empresas públicas, como no caso dos institutos públicos, estão sujeitas à superintendência e à tutela do Governo, que deve intervir nas mesmas, definindo os seus objetivos, deste modo, as empresas públicas, apesar de gozarem de autonomia perante o Governo, não gozam de independência, elas têm autonomia de gestão, mas têm de acatar com aquilo que o Governo define.

Cabe ainda referir que as empresas públicas desenvolvem a atividade de gestão privada, uma vez que necessitam de uma grande liberdade de ação no seu funcionamento, pois o Estado necessita desta liberdade para poder desempenhar com êxito determinadas atividades económicas produtivas, que só encontra no setor privado, já que ela caracteriza a gestão das empresas privadas. Temos então que as empresas públicas deverão levar a cabo as suas atividades tendo em conta o direito privado, principalmente no que consta do Direito Comercial. Porém, elas também poderão usufruir do direito público, mas só em situações excecionais e somente no que for necessário para prosseguirem o interesse público.

Por último, é importante mencionar que os litígios em que conste uma empresa pública deverão ser julgados por tribunais judiciais, não administrativos, já que as empresas públicas fazem gestão privada, no entanto, tal não deverá acontecer quando as empresas públicas exerçam poderes de autoridade, caso esse em que os litígios serão da competência dos tribunais administrativos.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo” Volume I.

Manuel Maria da Silva Giraldes Pereira de Figueiredo

Nº de aluno: 56637