Simulação - Grupo 1

Simulação de Direito Administrativo I

2B/Subturma 11

Grupo:

Beatriz Viana nº27873

Eduarda Cardoso nº57080

Francisco Florindo nº28374

Miguel Valle nº28194

Sara Lavos nº56794

Yuliya Shevchuk nº56702

Na sequência dos incêndios ocorridos este ano, tendo em conta as falhas verificadas no atual serviço público, o nosso grupo vem defender a criação, no lugar da atual Autoridade Nacional de Proteção Civil, de um serviço personalizado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros e sob a tutela direta do 1º Ministro, destinado a concentrar e a centralizar as atribuições e competências neste setor. Posteriormente, falaremos da associação de bombeiros voluntários.

A Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) é um organismo do Ministério da Administração Interna (MAI), que pertence à administração direta do Estado, conforme disposto no art.4º nº1 c) da Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna (DL nº126-B/2011 de 29 de dezembro).

A Ministra da Administração Interna integra o Governo, conforme disposto no art.2º e) do DL nº251-A/2015, e tem como missão planear, coordenar e executar a política de proteção civil, de acordo com o art.16º nº1 do referido Decreto-Lei. O nº2 deste preceito, remete-nos para a supramencionada Lei Orgânica do Ministério da Administração Interna, cujo art.8º consagra, especificamente, a Autoridade Nacional de Proteção Civil.

Quanto à administração direta, esta encontra-se sujeita ao poder de direção, o qual consiste na faculdade de emitir ordens (comandos para o caso concreto) e instruções (comando de caráter geral e abstrato). Neste sentido dispõe o art.199º d) Constituição da República Portuguesa (adiante designada CRP), estando, por isso, a ANPC dependente do MAI, assim como do Governo.

A alternativa que o nosso grupo propõe é a criação de um serviço personalizado, uma das formas de instituto público, inserido na administração indireta do Estado (art.2º nº1 da Lei nº3/2004 de 15 de janeiro), a qual se traduz na criação de pessoas coletivas para prosseguirem os fins do Estado. Estamos, por isso, perante uma descentralização institucional.

Aos serviços personalizados é atribuída personalidade jurídica e autonomia (administrativa ou administrativa e financeira), nos termos do art.3º nº1 e 2 da Lei Quadro dos Institutos Públicos, para que funcionem como verdadeiras instituições independentes, contudo, não o são, já que se assemelham, de uma perspetiva funcional, às direções-gerais, apenas se distinguindo destas pelo facto de terem personalidade jurídica e autonomia, com vista ao melhor desempenho das suas funções.

A criação dos institutos públicos ocorre por ato legislativo, conforme o art.9º nº1 da Lei nº 3/2004, tendo o diploma que procede à sua criação que definir a sua designação, jurisdição territorial, fins ou atribuições, membros do Governo da tutela, órgãos e respetivas competências e os meios patrimoniais e financeiros atribuídos, bem como incluir as disposições legais de carácter especial (nº2). Da mesma forma, a sede dos institutos vem também referida no diploma (nº3).

Para a sua criação são necessários determinados requisitos, consagrados no art.10º nº1 da Lei nº3/2004, nomeadamente, a necessidade de criação de um novo organismo para a obtenção dos objetivos visados, a necessidade de personalidade jurídica e da consequente ausência do poder de direção do Governo, para a prossecução das atribuições em causa e, também é necessário que, para que tenham autonomia financeira, tenham condições financeiras próprias dos serviços e fundos autónomos.

Em relação às disposições relativas à sua organização interna, estas constam dos estatutos dos institutos públicos, conforme disposto no art.12º nº1 da LQIP.

De seguida, iremos enunciar os órgãos que integram os institutos públicos, no nosso caso, um serviço personalizado.

Em primeiro lugar, para órgão da direção o modelo é o de conselho diretivo (art.17º nº1 LQIP), cuja função passa pela definição da atuação dos institutos e direção dos respetivos serviços, de acordo com a lei e orientações governamentais (art.18º).

Quanto à sua composição e designação, o conselho diretivo é composto por um presidente e até dois vogais, podendo ainda ter um vice-presidente (art.19º/1), que substituem o presidente nas faltas e impedimentos (nº3). A designação é feita por despacho do membro do Governo da tutela (nº5), sendo posteriormente publicada no Diário da República (nº5). Estes dispõem de um mandato com a duração de 5 anos, podendo ser renovado uma vez por igual período (art.20º/1).

Já relativamente à sua competência, esta tem várias vertentes (art.21º), entre as quais relevam a de dirigir a respetiva atividade, elaborar o relatório das atividades, exercer os poderes de direção, gestão e disciplina do pessoal, aprovar os projetos dos regulamentos previstos nos estatutos e os que sejam necessários ao desempenho das atribuições do instituto, elaborar o orçamento anual e assegurar a respetiva execução, arrecadar e gerir as receitas e autorizar as despesas, gerir o património, assegurar as condições necessárias ao exercício do controlo financeiro e orçamental pelas entidades legalmente competentes, etc.

Uma vez verificada a autonomia administrativa e financeira, é obrigatória a existência de um órgão de fiscalização (art.17º nº2), cuja função é o controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial do instituto (art.26º). As suas competências vêm descritas no art.28º nº1 da LQIP, destacando-se a elaboração de relatórios da sua ação fiscalizadora, incluindo um relatório anual global.

Além disso, existe um outro órgão, de caráter facultativo, o denominado conselho consultivo, do qual resulta a função de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de atuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho diretivo (art.29º). A sua composição vem consagrada no art.30º nº1, definindo a presença de representantes das entidades ou organizações representativas dos interessados na atividade do instituto, bem como de representantes de outros organismos públicos, e ainda de técnicos e especialistas independentes, em conformidade com o referido diploma que procede à criação do instituto.

Quanto às suas competências, descritas pelo art.31º, traduzem-se em dar pareceres sobre os planos anuais e plurianuais de atividades e o relatório de atividades, assim como sobre os regulamentos internos do instituto e, ainda, pronunciar-se sobre as questões que lhe sejam submetidas pelo conselho diretivo ou pelo respetivo presidente.

Por fim, o nº3 do art.31º, enuncia a possibilidade do conselho consultivo receber reclamações ou queixas por parte do público sobre a organização e funcionamento em geral do instituto, podendo, igualmente, apresentar ao conselho diretivo sugestões ou propostas destinadas a fomentar ou aperfeiçoar as atividades do instituto.

Após esta análise das competências de cada órgão, e sendo referido o conselho diretivo como órgão de direção e, portanto, aquele a quem compete a tomada das decisões, e muito embora o serviço personalizado, que nos propomos a criar, não esteja sujeito ao poder de direção do Governo, estão os órgãos deste serviço personalizado sujeitos ao poder de direção do órgão superior, o conselho diretivo. Com efeito, estando concentradas as competências no conselho diretivo, ficam os restantes órgãos vinculados a todas as ordens emitidas por aquele.

Além disso, os institutos públicos regem-se pelo princípio da especialidade, traduzindo-se este princípio na sua capacidade jurídica que abrange a prática de todos os atos jurídicos, o gozo de todos os direitos e a sujeição a todas as obrigações necessárias à prossecução do seu fim, sem prejuízo da consonância com o princípio da legalidade (art.14º nº1). Porém, não podem exercer atividade ou usar os seus poderes fora das atribuições nem dedicar os seus recursos a finalidades diversas das que lhes tenham sido cometidas (nº2).

Contrariamente à Proteção Civil, enquadrada na administração direta, o serviço personalizado, que propomos em alternativa, não está sujeito ao poder de direção, o qual limita, em grande medida, a margem de atuação dos subalternos, porque se encontram sujeitos às ordens do superior hierárquico, único órgão competente para tomar decisões, que limitam as tarefas de preparação e execução das mesmas levadas a cabo pelos subordinados.

Por sua vez, o serviço personalizado que aqui vimos apresentar, tal como consta do art.199º d) da CRP, está sujeito ao poder de superintendência, previsto no art.42º da Lei nº 3/2004 de 15 de janeiro, e de tutela, consagrado no art.41º da referida lei (Lei Quadro dos Institutos Públicos).

Estes traduzem-se, no caso da superintendência, na faculdade de emitir orientações genéricas que definem os objetivos que têm de ser cumpridos, ficando os meios e as formas utilizados para os atingir ao critério dos seus destinatários, são as designadas diretivas, além disso, emite conselhos para a hipótese de não cumprimento, mas que não têm força sancionatória, são as recomendações. Com efeito, o poder de superintendência é mais fraco do que o poder de direção, a que já aludimos.

Por outro lado, o poder de tutela traduz-se nos meios de intervenção previstos por lei, tendentes ao controlo, controlo este que pode ser de legalidade, quando se verifica se determinada decisão é ou não conforme à lei, ou de mérito, quando, independentemente da legalidade da decisão, se procura apurar se é conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna.

Em suma, enquanto o poder de superintendência orienta, o poder de tutela controla, e, por esse motivo, é o primeiro mais forte que o segundo.

Relativamente ao conteúdo da tutela, aplicam-se aos institutos públicos todas as modalidades, exceto a tutela revogatória, estando, por isso, sujeitos à tutela integrativa (poder de autorizar ou aprovar os atos da entidade tutelada), à tutela inspetiva (poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada), à tutela sancionatória (poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas na entidade tutelada), bem como à tutela substitutiva (poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos).

Em suma, os poderes a que estão sujeitos os serviços personalizados – superintendência e tutela – conferem uma maior liberdade para o desempenho das suas competências e atribuições, por não estarem sujeitos às decisões imperativas do superior hierárquico, enquanto o atual serviço público encontra a sua atuação circunscrita às referidas imposições.

Por estas razões, apresentamos a nossa proposta de criação de um serviço personalizado, por forma a poderem prosseguir mais eficazmente as suas funções.

Passaremos, agora, à questão da associação de bombeiros voluntários.

A associação pública constitui uma pessoa coletiva de direito público, de natureza associativa, que desempenha tarefas administrativas próprias, relacionadas com os interesses dos seus próprios membros, e que, em princípio, se governa a si mesma mediante órgãos próprios que emanam da coletividade dos seus membros, sem dependência de ordens ou orientações governamentais, embora normalmente sujeitos a uma tutela estadual.

De acordo com o novo regime jurídico das Associações Humanitárias de Bombeiros estas associações adquirem personalidade jurídica e reconhecimento como pessoas coletivas de utilidade pública administrativa (art.3º da Lei nº32/2007 de 13 de agosto).

Deste modo, as associações humanitárias de bombeiros são pessoas coletivas sem fins lucrativos, que têm como escopo principal a proteção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em atividade, para o efeito, um corpo de bombeiros voluntários ou misto, com observância do definido no regime jurídico dos corpos de bombeiros.

As associações públicas consubstanciam, pois, entidades públicas assentes num substrato pessoal que pretendem assegurar o objetivo constitucional de permitir aos interessados a participação na gestão efetiva dos interesses públicos (art.267º nº1 CRP), em obediência ao imperativo descentralizador. Outro ponto importante, é o facto de a criação destas associações obedecer à satisfação de necessidades específicas, ou seja, estas não podem desempenhar funções próprias das associações sindicais.

Em cada associação humanitária de bombeiros haverá, pelo menos, um órgão deliberativo, um órgão colegial de administração e um órgão de fiscalização (art.10º da Lei nº 32/2007).

O órgão deliberativo é a assembleia geral, que tem as seguintes competências: a destituição dos titulares dos órgãos da associação, a aprovação do balanço, a alteração dos estatutos, a extinção da associação e a autorização para esta demandar os titulares dos órgãos sociais por factos praticados no exercício do cargo.

Compete ao órgão de administração gerir a associação e representá-la, enquanto que ao órgão de fiscalização compete zelar pelo cumprimento da lei e dos estatutos.

Estas associações estão, desde logo, sujeitas à tutela de legalidade idêntica à exercida pelo Governo sobre a administração autónoma territorial (local).

A capacidade das associações abrange todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes à prossecução dos seus fins, com exceção dos direitos e obrigações vedados por lei ou que sejam inseparáveis da personalidade singular.

O Estado apoia financeiramente as associações com vista ao cabal cumprimento das missões dos corpos de bombeiros.

Posto isto, consideramos a associação de bombeiros voluntários a solução mais viável, uma vez que este tipo de associação se encontra dispersa por todos os pontos do país, o que permite uma maior capacidade de intervenção imediata no combate aos fogos e por ser uma solução financeiramente mais sustentável para o Estado.

Gostaríamos de concluir com a entrega da nossa proposta de lei para a criação do nosso serviço personalizado.