Simulação - Grupo 3

Senhor Primeiro-Ministro,

Excelência:

I

Solicitou Vossa Excelência parecer sobre quais são as principais alternativas que se colocam para o futuro do serviço público da Proteção Civil e qual é o modo mais eficaz de organização dos bombeiros.

Cumpre, pois, emitir o parecer.

II

Na sequência dos acontecimentos deste Verão, nomeadamente das tragédias de Pedrógão Grande e dos incêndios que assolaram o país em outubro, urge reestruturar o serviço da Proteção Civil, com especial incidência nos sistemas das corporações de bombeiros.

Com o intuito de estudar qual é a solução mais vantajosa para evitar novas tragédias desta dimensão, o Governo solicitou a elaboração de uma proposta, elencando as vantagens e desvantagens da opção tomada, em parecer jurídico.

Estamos, assim, perante a problemática da reestruturação do estatuto da Autoridade Nacional para a Proteção Civil e dos corpos de bombeiros, em Portugal.

O modelo de organização da Autoridade Nacional da Proteção Civil (doravante, ANPC) encontra-se regulado no Decreto-Lei nº 73/2013 de 31 de maio, alterado parcialmente pelo Decreto-Lei nº 163/2014 de 31 de outubro. A estrutura nuclear da ANPC está prevista na Portaria nº 224-A/2014 de 4 de novembro, sendo que as suas unidades orgânicas flexíveis são objeto do Despacho nº 14688/2014.

O Decreto-Lei nº 73/2013 de 31 de maio consagra, no seu artigo 1º, a natureza da ANPC, referindo que esta “é um serviço central da Administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio”.

A ANPC faz parte da Administração Direta do Estado, estando sob a alçada do Ministério da Administração Interna e, por isso, sujeito a poderes de direção, que compreende a faculdade de dar ordens e diretivas.

No artigo 2º do mesmo diploma são elencadas as suas missões e atribuições, tendo estas sido alvo de alteração pelo Decreto-Lei nº 163/2014 de 31 de outubro. São exemplos: contribuir para a definição da política nacional de planeamento civil de emergência, em articulação com serviços públicos ou privados que desempenham missões relacionadas com esta atividade; e dotar as forças especiais de bombeiros dos meios e recursos necessários à sua operacionalidade.

As atribuições da ANPC são prosseguidas em toda o território nacional, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos relevantes das regiões autónomas e das autarquias locais, conforme o artigo 3º do diploma.

Os órgãos da ANPC encontram-se nos artigos 7º a 10º do Decreto-Lei citado, tendo o artigo 7º sido alterado pelo Decreto-Lei nº 163/2014 de 31 de outubro. São, portanto, órgãos da ANPC o Presidente, coadjuvado por 4 diretores nacionais, e o Conselho Nacional de Bombeiros (sendo este último o órgão consultivo do Governo e da ANPC em matéria de bombeiros).

A organização interna da Autoridade obedece, assim como disposto no artigo 10º do Decreto-Lei nº 73/2013 de 31 de maio, a uma estrutura hierarquizada. 

O regime jurídico dos bombeiros encontra-se regulado no Decreto-Lei nº 249/2012 de 21 de novembro, que altera o regime constante do Decreto-Lei nº 241/2007 de 21 de junho. O regime da constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros está previsto no Decreto-Lei nº 248/2012 de 21 de novembro, que alterou o definido pelo Decreto-lei nº 247/2007 de 27 de junho.

As missões dos corpos de bombeiros constam do artigo 3º do Decreto-Lei nº 247/2007 de 27 de junho, alterado pelo Decreto-Lei nº 248/2012 de 21 de novembro. Figuram, entre elas, a prevenção e o combate a incêndios, o socorro e transporte de acidentados e doentes e a participação em outras atividades de proteção civil, no âmbito do exercício das funções específicas que lhes forem cometidas.

A criação de corpos de bombeiros é promovida pelas Câmaras Municipais, pelas associações humanitárias e por outras pessoas coletivas privadas, sendo que a extinção deve sê-lo pela ANPC, ouvidas as entidades detentoras, ou pelas próprias entidades detentoras dos corpos de bombeiros. A criação e extinção de corpos de bombeiros voluntários mistos e profissionais depende de homologação pela ANPC. A criação de corpos de bombeiros privados é definida em diploma próprio.

A tutela a que estão sujeitos os corpos de bombeiros é da competência da ANPC, através definição da área de atuação dos corpos; da coordenação e inspeção técnica e operacional; da homologação da adequação técnico-operacional de veículos; da definição das características técnicas de veículos e equipamentos e da definição dos programas de formação e instrução.

As espécies atuais de bombeiros são 4: corpos profissionais, mistos, voluntários e privativos. Os corpos profissionais são criados, detidos e diretamente dependentes das CM; exclusivamente integrados por profissionais e designam-se por sapadores. Os corpos mistos são dependentes de Câmaras Municipais ou associações humanitárias e constituídos por profissionais e voluntários, sujeitos aos respetivos regimes. Estão organizados de acordo com modelo próprio, definido pela Câmara Municipal ou associação e nos termos do regulamento aprovado pela ANPC, ouvido o Conselho Nacional de Bombeiros. Os corpos voluntários pertencem a associação humanitária e são constituídos por voluntários. Podem dispor de uma unidade profissional mínima a definir por regulamento da ANPC, ouvido o Conselho Nacional de Bombeiros. Os corpos privativos pertencem a uma pessoa coletiva privada com necessidade, pela atividade ou património, de criar e manter um corpo de bombeiros para autoproteção, e são integrados por bombeiros com a formação adequada. Organizam-se segundo o modelo adequado às suas missões e objetivos, nos termos de regulamento aprovado pela ANPC. A sua área de atuação é definida nos limites da propriedade da entidade a que pertencem, podendo atuar fora dela por requisição do presidente de câmara do respetivo município ou da ANPC, quando fora do município, que suporta os encargos inerentes. A sua criação e manutenção constituem encargo da entidade a que pertencem, não sendo abrangidos por apoios da ANPC.

As associações de bombeiros voluntários são consideradas pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, quando tenham os estatutos devidamente aprovados.

Os corpos de Bombeiros podem ser criados por iniciativa de associações de Bombeiros Voluntários, cabendo atualmente ao Serviço Nacional de Bombeiros e Proteção Civil (SNBPC) a homologação da criação desses corpos de Bombeiros. Uma vez criados, ficam sujeitos à ação tutelar do SNBPC e cabe a este instituto público orientar, coordenar e fiscalizar as atividades exercidas pelos corpos de Bombeiros, exercer a ação inspetiva e prestar-lhes o apoio necessário ao desenvolvimento das respetivas atividades.

Os comandantes dos corpos de Bombeiros são nomeados pela associação, cabendo ao SNBPC homologar a nomeação. O pessoal dos corpos de Bombeiros Voluntários encontra-se sujeito ao regime disciplinar dos funcionários públicos e a aplicação de penas de suspensão e de demissão pertence ao comandante do corpo dos Bombeiros. A aplicação de penas aos comandantes cabe ao coordenador distrital do SNBPC.

Os corpos de Bombeiros Voluntários constituem estruturas autónomas no plano técnico e operativo, em relação à associação a que pertencem. As associações de Bombeiros Voluntários não têm qualquer participação direta na execução, na orientação ou na fiscalização das missões específicas dos corpos de Bombeiros que lhes pertencem. Em nenhum caso, a lei prevê a intervenção disciplinar específica da associação.

As competências disciplinares em causa são competências públicas que a lei atribui aos membros dos corpos de Bombeiros, realizando assim uma espécie de desconcentração do poder disciplinar do SNBPC. Neste sentido, os membros dos corpos de Bombeiros e os comandantes, ao exercerem tais competências, atuam como entidades particulares com poderes públicos.

III

Considerando a conjuntura atual do sistema nacional de Proteção Civil e considerando ainda a falta de coordenação entre o Governo, a ANPC e os corpos de bombeiros, no terreno, é imperiosa a reforma das forças de Proteção Civil.

Por forma a nortear a atuação da Proteção Civil, entendemos ser pertinente a criação de uma entidade reguladora independente, concomitantemente com a privatização da ANPC. No que aos bombeiros concerne, cremos que a melhor solução, neste quadro, seria reformular o sistema vigente, subsistindo corpos de bombeiros mistos e profissionais públicos e bombeiros profissionais privados.

Primeiramente há que tratar da privatização da ANPC. O processo de privatização de uma entidade pública é definido por Decreto-Lei e adaptado à entidade a privatizar. Nos últimos anos, passaram por este processo os CTT, a REN, o Metro do Porto e o Oceanário, por exemplo.

Este processo de privatização implica o término da participação do Estado nas decisões, financiamento e atuação da entidade.

As entidades reguladoras são objeto da Lei nº 67/2013 de 28 de agosto (de agora em diante, LQER) que, no seu artigo 3º, as define como pessoas coletivas de Direito Público. Segundo a classificação do Prof. Vasco Pereira da Silva, pertencem à Administração Independente do Estado e, assim sendo, não se encontram sujeitas a qualquer tipo de poder estadual, para que possam, sem constrangimentos, fiscalizar a atuação quer deste, quer do setor privado. A criação destas entidades encontra consagração legal no artigo 267º/3 da Constituição da República Portuguesa.

Para o Prof. Freitas do Amaral, as entidades reguladoras pertencem à administração autónoma, que é composta por pessoas coletivas públicas independentes do Estado, ou seja, não são subordinadas ou controladas por este. Existe apenas a exceção da tutela exercida pelo Governo sobre elas (artigo 199° alínea d) Constituição da República Portuguesa), que é apenas de um poder de fiscalização e não de controlo no sentido próprio. Os seus órgãos realizam as suas funções com independência, sem ter de obedecer a ordens provenientes da administração central.

A Administração Independente tem a sua origem na experiência das agências americanas, que a define como a “administração intraestadual prosseguida por instâncias administrativas não integradas na administração direta do Estado e livres da orientação e da tutela estadual, sem, todavia, corresponderem à autoadministração de quaisquer interesses organizados, sendo dotadas de poder autónomo de decisão ou influência sobre um determinado setor ou atividade”.

O mesmo artigo dispõe ainda que as entidades reguladoras têm a natureza de entidades administrativas independentes, com atribuições em matéria de regulação da atividade económica, de defesa dos serviços de interesse geral, de proteção dos direitos e interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos setores privado, público, cooperativo e social.  É necessário que disponham de autonomia administrativa, financeira e de gestão; que possuam órgãos, serviços, pessoal e património próprio e independência orgânica, funcional e técnica. Estas entidades têm ainda poderes de regulação, de regulamentação, de supervisão, de fiscalização e de sanção de infrações e garantem a proteção dos direitos e interesses dos consumidores.

O regime das entidades reguladoras é o da sua Lei-Quadro, da legislação setorial aplicável e dos respetivos estatutos e regulamentos internos. Subsidiariamente é aplicável o Código do Procedimento Administrativo e as leis do contencioso administrativo. Procede ainda a aplicação do constante do número 3 do artigo 5º da LQER.

A criação de uma entidade reguladora encontra-se vertida no artigo 6º da LQER. Dada a imprescindibilidade da independência de desenvolvimento, só podem ser criadas entidades reguladoras para a prossecução de atribuições de regulação de atividades económicas que recomendem a não submissão à direção do Governo. Outro requisito da criação desta entidade é a de um estudo prévio sobre a necessidade e interesse público que a justifiquem.

Nenhum dos impedimentos consagrados no número 2 do artigo 6º é aplicável à entidade proposta, pelo que nada obstará à sua criação. Os requisitos constantes do número 3 do artigo supracitado são cumpridos: por força da privatização da ANPC, há uma necessidade efetiva e interesse público na criação da pessoa coletiva; a entidade em causa carece de independência para prosseguir os seus fins e terá capacidade para assegurar a sua autossuficiência financeira se cobrar taxas como forma de garantia do seu financiamento (possibilidade prevista no artigo 34º/1 da LQER).

Salvaguardada a independência da entidade, esta encontra-se adstrita ao Ministério responsável pelas atividades económicas e setores a que respeita a sua atuação, conforme o disposto no artigo 9º da LQER.

O artigo 7º da LQER define os moldes em que ocorre a criação destas entidades. A criação remete para a competência legislativa da Assembleia da República, encontrando-se definido no diploma de criação as atividades económicas e setores sobre os quais atua a entidade reguladora. É ao Governo que cabe definir e aprovar, por Decreto-Lei, os estatutos da entidade – devem estes conter o disposto no número 3 do artigo em causa.

Os estatutos das entidades reguladoras devem conter as disposições concernentes aos órgãos; todavia, as entidades estabelecem regras sobre, nomeadamente, a organização e disciplina do trabalho, o estatuto remuneratório do pessoal e o regime do pessoal (incluindo avaliação de desempenho e mérito) – de acordo com o artigo 10º da LQER.

O artigo 15º da LQER refere, como órgãos obrigatórios das entidades reguladoras, o conselho de administração e a comissão de fiscalização ou fiscal único. O artigo 16º do mesmo diploma aponta o conselho de administração como o órgão colegial responsável pela definição da atuação da entidade, bem como pela direção dos respetivos serviços.

O artigo 17º trata da composição e designação dos órgãos. O conselho de administração é composto por um presidente e até três vogais, podendo existir um vice-presidente e devendo ser assegurado um número ímpar de membros. Os membros deste órgão são escolhidos de entre indivíduos com reconhecido mérito para o exercício das suas funções, competindo a sua indicação ao membro do Governo responsável pela área económica da entidade e revestindo esta designação a forma de resolução do Conselho de Ministros, considerado o parecer fundamentado da comissão parlamentar competente. A designação é publicada em Diário da República.

A duração e cessação dos mandatos dos membros do conselho de administração encontram-se consagradas no artigo 20º da LQER, dispondo o artigo seguinte acerca das competências específicas deste órgão – entre as quais exercer os poderes de direção, gestão e disciplina do pessoal; Dirigir a respetiva atividade; definir e aprovar a organização interna da respetiva entidade; elaborar os planos e relatórios a submeter anualmente à Assembleia da República e ao Governo e assegurar a respetiva execução; e acompanhar e avaliar sistematicamente a atividade desenvolvida, designadamente responsabilizando os diferentes serviços pela utilização eficiente dos meios postos à sua disposição e pelos resultados atingidos.

Os artigos 27º a 30º da LQER referem a função, composição, designação, mandato, estatuto, competências e o funcionamento da Comissão de Fiscalização. A Comissão é o órgão responsável pelo controlo da regularidade, da legalidade e da boa gestão financeira e patrimonial da entidade reguladora e da consulta do respetivo órgão de administração. É composta por um presidente e dois vogais, sendo um dois vogais o revisor oficial de contas; os seus membros são designados por despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das Finanças e pelo Ministério da área económica sobre a qual incide a atuação da entidade. Entre as competências da Comissão constam dar parecer sobre a contratação de empréstimos, quando a entidade reguladora esteja habilitada a fazê-lo, manter o conselho de administração informado sobre os resultados das verificações e exames a que proceda e elaborar relatórios da sua ação fiscalizadora, incluindo um relatório anual global. A comissão reúne, pelo menos, uma vez por mês e, extraordinariamente, sempre que o presidente a convoque.

A LQER trata, no seu artigo 45º, da independência da entidade. As entidades reguladoras são independentes no exercício das suas funções, não se encontram sujeitas a superintendência ou tutela governamental e os membros do Governo não podem dirigir recomendações ou emitir diretivas aos órgãos dirigentes das entidades reguladoras sobre a sua atividade reguladora nem sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução. Os orçamentos e respetivos planos plurianuais, o balanço e as contas carecem de aprovação prévia por parte dos membros do Governo responsáveis pelas Finanças e pela área de atividade da entidade.

Quanto aos bombeiros, a proposta é que se mantenham os corpos profissionais e mistos públicos e se criem corpos de bombeiros privados, sem necessidade de que a empresa detentora tenha necessidade de um corpo de bombeiros, pela sua atividade ou património.

Dado que os corpos de bombeiros mistos e profissionais são (ou podem ser) detidos pelas Câmaras Municipais, estariam inseridos na Administração Autónoma do Estado e, por conseguinte, sujeitos a poderes de tutela administrativa. A Constituição da República Portuguesa consagra as autarquias locais e as suas categorias e divisão administrativa nos artigos 235º e 236º.

A tutela exercida sobre as autarquias locais encontra a sua base legal no artigo 242º da Constituição, consistindo numa tutela de legalidade e não de mérito e, portanto, aferindo apenas do cumprimento da lei.

IV

Em suma, a solução que apresentamos consiste na privatização da ANPC, na criação de uma entidade reguladora independente que regule e fiscalize a atividade da Proteção Civil e na manutenção apenas dos corpos de bombeiros profissionais e mistos públicos, em simultâneo com a criação de corpos privativos de bombeiros profissionais (sem que haja restrição da necessidade, pela atividade ou património, da empresa detentora).

A privatização da ANPC e criação da entidade reguladora têm como principais vantagens: diminuição dos encargos financeiros do Estado, visto que se retira uma entidade pública da dependência do Estado e se cria uma com receitas próprias; maior autonomia do Estado e das autonomias locais na definição da política de proteção civil; abertura do setor ao mercado, incentivando a incursão na carreira da proteção civil; e maior vigilância do setor da proteção civil, uma vez que é esse o único objetivo prosseguido pela entidade reguladora.

Como desvantagens, há que notar o menor controlo do Estado enquanto pessoa coletiva dos procedimentos levados a cabo pela proteção civil; a possibilidade de diminuição dos corpos da proteção civil, dado o incentivo do setor privado, nomeadamente em relação às remunerações; e a necessidade de fundos autónomos que aumenta a carga fiscal dos contribuintes.

Em relação ao sistema proposto para os corpos de bombeiros, as vantagens são as seguintes: maior grau de formação e profissionalização, o que origina bombeiros substancialmente mais preparados a nível técnico e, por isso, mais eficientes na prossecução da sua missão; aumento dos meios de combate a incêndios e, consequentemente, melhoramento da capacidade de resposta a situações inesperadas; e incentivo à integração nos corpos de bombeiros, sobretudo pela remuneração e pela possibilidade de progressão na carreira

Maior autonomia no controlo dos corpos de bombeiros, por parte das autarquias locais, que são os únicos detentores públicos destes corpos

As desvantagens deste sistema são, essencialmente, a possibilidade de fuga dos profissionais para o setor privado, dadas as garantias destes trabalhadores; a possível eliminação total de bombeiros voluntários, o que aumenta a dotação orçamental das autarquias locais e representa o aumento da despesa pública; e, finalmente, a possível dificuldade de abolição total dos corpos voluntários de bombeiros, sendo que estes são os maioritários no quadro atual.

É o parecer, ora submetido à douta apreciação superior,

Lisboa, 14 de dezembro de 2017

Ana Margarida Norte

Mariana Reis Ângelo

Sónia Duarte

Tiago Vale