Distinção entre autorização, licença e concessão

Introdução

As autorizações, licenças e concessões são, antes de mais, atos administrativos.

Segundo a classificação do Prof. Freitas do Amaral, são atos primários, permissivos e que conferem ou ampliam vantagens. Serão atos primários porque a Administração se pronuncia pela primeira vez sobre determinada situação concreta; e permissivos no sentido em que possibilitam a alguém a adoção de uma conduta ou a omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados.

Para o Prof. Vieira de Andrade e atendendo à classificação do ato administrativo quanto ao conteúdo (isto é, os efeitos que o ato visa produzir na esfera do destinatário), serão atos favoráveis, que desencadeiam benefícios para os destinatários, particulares ou públicos.

Na perspetiva dos Profs. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, as autorizações e licenças são atos autorizativos, que permitem aos seus destinatários o exercício de posições jurídicas que previamente lhes estava vedado; e as concessões são atos translativos de poder.

Autorização

O Prof. Freitas do Amaral e os Profs. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos definem-na como “o ato pelo qual um órgão da Administração permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência preexistente”.

Estar-se-á, portanto, perante uma situação em que o particular é titular de um direito subjetivo, mas o seu exercício está sujeito, por lei, a uma autorização prévia da autoridade competente. O direito pertence ao particular, mas o respetivo exercício está condicionado pela necessidade de obtenção de uma autorização prévia da Administração Pública.

Por outro lado, o Prof. Vieira de Andrade considera que as autorizações em sentido amplo visam “remover um limite imposto pela lei ao exercício de uma atividade fora do domínio administrativo da entidade autorizante”. Dentro desta categoria geral, o Professor distingue ainda as autorizações nas relações entre a Administração e os particulares (dispensas, licenças, autorizações permissivas e reconhecimentos) e as autorizações nas relações entre órgãos administrativos (autorizações constitutivas da legitimação e aprovações).

As autorizações permissivas serão aquelas que permitem o exercício pelos particulares da atividade correspondente a um direito subjetivo preexistente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa.

Segundo o art.º 4º/3 a) do Decreto-Lei nº 177/2001 de 4 de junho, estão sujeitas a autorização administrativa as operações de loteamento.

Licença

Os Profs. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos caracterizam-na como “o ato administrativo pelo qual a administração pública atribui ao seu destinatário o direito de exercer uma atividade relativamente proibida”.

O Prof. Freitas do Amaral apresenta uma definição similar, acrescentando que, nesta circunstância, o particular não é titular de nenhum direito face à Administração: a atividade que se propõe a desenvolver é até proibida pela lei, que admite a título excecional que a Administração possa permitir o exercício dessa atividade.

Para o Prof. Vieira de Andrade, a licença é uma autorização nas relações entre a Administração e os particulares, definindo-a como “autorização constitutiva”, que estabelece direitos subjetivos em favor dos particulares em áreas de atuação sujeitas a proibição relativa pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal. Tratam-se de atividades privadas que também podem ser de interesse público e que a Administração deva promover ou fomentar.

São exemplos de licenças o porte de arma de fogo, a exploração de uma canal privado de televisão, o desenvolvimento de atividade industrial e o funcionamento de estações emissoras de rádio.

Concessão

O Prof. Vieira de Andrade sustenta que as concessões podem ser translativas, quando transmitam direito ou poderes já existentes na titularidade da Administração concedente, ou constitutivas, quando se criam ex novo direitos ou poderes de que a Administração não possa ser titular, mas que só ela pode criar em favor dos particulares.

No caso das concessões translativas, são típicas as concessões de serviço público e as de poderes públicos. Nas concessões constitutivas, são hipóteses frequentes as concessões de uso privativo do domínio público e a delegação de poderes.

Segundo os Profs. Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos e Freitas do Amaral, a concessão é “o ato administrativo pelo qual o desempenho de uma tarefa pública é transferido para uma pessoa coletiva privada ou pública, por conta e risco desta e no interesse geral”.

Trata-se de uma situação em que se transfere para o concessionário o direito de exercer uma atividade pública, que será desempenhada por entidades privadas.

São exemplos de concessões os atos que permitam a exploração de um serviço público, a construção e exploração de uma obra pública, a exploração de um bem do domínio público (como sejam a exploração de esplanadas e cais portuários, a gestão de parques de estacionamento e a utilização do subsolo para instalação de redes).

Distinção entre autorização, licença e concessão

Como refere o Prof. Freitas do Amaral, a licença difere da autorização na medida em que, na autorização, o particular já é titular de um direito estando apenas o seu exercício dependente da autorização administrativa; e na licença o particular não é titular de nenhum direito face à Administração.

A autorização limita-se a descondicionar o exercício de uma posição jurídica da qual o seu destinatário já detinha a titularidade, enquanto a licença cria ex novo essa posição jurídica na esfera do destinatário.

A concessão distingue-se da licença, porque nesta a Administração permite ao particular o exercício de uma atividade privada, em princípio proibida; naquela, o que se transfere para a entidade privada é o direito de exercer uma atividade pública.

A licença é atribuída pela Administração para o desenvolvimento de uma atividade privada, por um particular; a concessão conferida pela Administração a uma entidade privada para o desenvolvimento de uma atividade pública.

Bibliografia

Amaral, D. F. (2017). Curso de Direito Administrativo (3ª Edição ed., Vol. II). Almedina.

Andrade, J. C. (2017). Lições de Direito Administrativo (5ª Edição ed.). Imprensa da Universidade de Coimbra.

Rebelo de Sousa, M., & Salgado de Matos, A. (2006). Direito Administrativo Geral, Tomo III, Atividade Administrativa (1ª Edição ed.). Dom Quixote.

Mariana Martins dos Reis Rebelo Ângelo | nº 57344