Formas de Atividade Administrativa

Formas da Atividade Administrativa

É certo que normalmente a administração desenvolve uma conduta voluntária, também, o direito administrativo permite observar que nem sempre os efeitos jurídicos aceitam numa conduta voluntária, porque há situações às quais é irrelevante a intervenção da vontade (ex: decurso do tempo, morte); e pela circunstância de existirem factos jurídicos objetivos e involuntários (ex: efeitos Administrativos dos incêndios, de um tornado), os quais produzem efeitos jurídico Administrativos mas não incidem em vontade.
Relativamente às que têm relevância em sede de vontade podem ter relevância por acção ou por omissão. A relevância da vontade depende sempre da sua exteriorização (ex: desviou de poder, tem a ver com o motivo determinante da conduta que normalmente não é exteriorizado). A fundamentação é o melhor mecanismo para se apurar a intenção pela qual se decide.

Formas de Atividade Administrativa de Natureza Pública e Jurídica: estas tem dois requisitos: a produção  efeitos jurídicos (manifestações de vontade ou de ciência). Com que Eficácia?  Podem ser efeitos externos à administração ou internos, se forem internos á administração são actos jurídicos internos, se forem o contrário são externos. Dentro dos internos uns são de natureza intersubjetiva e outros de natureza  intrasubjetiva. Os atos jurídicos podem ser classificados como simples (não negociais, efeitos pra determinados na lei) ou como negócios jurídicos (vontade de estipulação de efeitos, poder discricionário);

No Direito Público encontramos as seguintes formas de expressão do mesmo:
1. REGULAMENTO: é um ato normativo que é emanado no exercício da função administrativa, distinguindo-se assim da lei.

Tipos de Regulamentos:
1. Internos e Externos: dentro ou fora da fronteira da administração;
2. De Execução e Independentes: os primeiros são aqueles que desenvolvem e pormenorizam a lei, está aparelhado com uma lei, existe para conferir aplicabilidade à lei. Os segundos podem ser independentes alicerçados em várias lei e por isso são regulamentos independentes fundamos na lei, mas existem também regulamentos independentes fundados na CRP (199º/ g);
3. De Operatividade Mediata e De Operatividade Imediata: os segundos produzem efeitos diretamente, sem a necessidade de qualquer ato de aplicação, pelo contrário, os primeiros produzem efeitos indiretamente, carecendo de um ato Administrativos que lhe dê execução;
4. De Base Contratual ou Bilateral: que assentam num prévio contrato (ex: contrato de concessão para exploração de uma auto estrada). Na sua origem está um vínculo contratual;
5. De Base Consensual: assente num vínculo de consenso contratual.
Regime jurídicos do regulamento: as suas fontes são: CPA; Código dos Contratos Públicos, mas suscita um problema: 135º- CPA só disciplina efeitos externos. Em relação aos  regulamentos internos subsistem duas ideias :
a. Houve uma desprocedimentalização da matéria, em 91 estes eram disciplinados, mas em 2015 deixaram de estar, existindo uma inconstitucionalidade. Antes o 267º/5 regulava todos regulamentos;
b. Existência de lacuna, mas por aplicação analógica aplica-se o regime dos regulamentos externos, na óptica do Professor Paulo Otero.

2. ATOS ADMINISTRATIVOS: Debate-se entre a escola de Coimbra (vencedora no código de 2015) e a escola de Lisboa (presente no código de 91). A diferença baseia-se no facto de para a escola de Coimbra só é ato administrativo aqueles que produzem a efeitos externos e traduzam uma estatuição autoritária. O ato administrativo é unilateral, proveniente de estruturas que exercem poderes Administrativos; procura definir direta ou instrumentalmente o direito aplicável numa situação concreta e individual; visam produzir efeitos sem a necessidade de assentimentos, de concordância dos destinatários .
Mas existem algumas situações de dúvida:
a. Atos Coletivos: tem como destinatário uma estrutura colegial,
b. Atos Plurais: produzem efeitos iguais a uma pluralidade determinada ou determinável de destinatários, são atos administrativos unificados formalmente

c. Atos Gerais: face a uma situação concreta são de aplicação imediata a um conjunto de pessoas determinado (ex: ordem policial de dispersão)
d. Sinais de Trânsito: seriam atos administrativos? Para o Professor Paulo Otero são regulamento de Operatividade imediata, mas a decisão sobre a sua colocação é um ato administrativo.
e. Atos Parcialmente Regulamentados: forma nova do agir Administrativo, sendo para alguns um ato de natureza regulamentar.

Tipos de Atos Administrativos:
a. Actos Decisórios e Instrumentais: primeiros contém em si decisão para acto concreto,  há uma definição autoritária do direito. Os segundos são atos que visam auxiliar, preparar e dar utilização aos atos decisórios;
b. Actos Constitutivos e Declarativos: os constitutivos introduzem uma inovação na ordem jurídica e os segundos limitam-se a testar uma realidade para existirem. Ex: o último ato de licenciatura é um ato duplamente constitutivo. Dentro dos constitutivos temos os primários e os secundários. Primário é aquele que define pela primeira vez o ato no caso concreto, o secundário e o aquele que traduz uma segunda definição de direito no caso concreto. Assim os atos revogatórios são sempre secundários;
c. Atos Consensuais e Não Consensuais: os primeiros tem por base um acordo ou contrato entre a administração e o seu destinatário, é aquele que acentua numa prévia concertação. A maioria dos atos não são consensuais, pois não aceitam num acordo prévio. A discricionariedade administrativa e limitada;
d. Atos com Objeto Passível de Contrato Administrativo e Sem Objeto de Contrato Administrativo;
e. Atos Administrativos com Auto Tutela Executiva e sem Auto Tutela Executiva: quando existe, um caso de incumprimento a administração goza de privilégio de execução prévia, obrigar a acatar e executar. Os que não têm são aquele em que não há execução prévia, porque a lei não permite (em caso de incumprimento, a administração vê executado a sua decisão através  dos tribunais) e há atos que produzem os seus efeitos mesmo sem consentimento do particular (revogação, atos sancionatórios). Há atos que não precisam de ser executado para produzirem efeitos.
Regime dos Atos Administrativos: CPA apenas regula os atos administrativos externos (ultrapassam fronteiras da administração)- art 148º. NOTAS: há incoerência do legislador. O código regula alguns atos internos; em relação à inconstitucionalidade, em 1991 todos  tinham procedimento regulado, hoje só os externos. Então, por analogia aplica-se o regime dos atos externos, tal como explicitado anteriormente.

3. MERAS DECLARAÇÕES NEGOCIAIS: Nem todo agir administrativo unilateral face a situações concretas gera atos administrativos. Sempre que administração atua sem ser como autoridade (sem auto tutela declarativa), existe uma mera declaração negocial.  A falta de acordo do particular, o comando da administração só pode fazer vingar a sua declaração através dos tribunais. Há uma perfeita igualdade entre quem emite a declaração e o seu destinatário. Não podendo a administração usar a força para impor o seu direito. Ex: art 307º do Código dos Contratos Públicos. Podem ser expressas, mas Podem ser o resultado de comportamentos negociais contundentes.
Regime das Meras Declarações Negociais: art 2º/3 CPA.
4. CONTRATO ADMINISTRATIVO: No século XX, por via de regra sempre que a administração podia praticar um ato administrativo, podia também praticar um contrato. Pelos contratos passa a defesa da concorrência e a definição do mercado único. Em primeiro lugar é uma forma de agir bilateral da administração, mas nem todas estas formas são contratos administrativos.
São caracterizados pelas seguintes ideias:
a. Vínculo jurídico plurilateral: uma das partes é sempre um contraente pública, podem ser mesmo as duas. Ex: contrato entre estado uma região autónoma e por fim tem que estar em termos substantivos regulado pelo direito público. Podem existir dois tipos: Entre uma entidade pública e uma entidade privada (regra) e entre duas entidades públicas  (intra-administrativos);
b. Contratos de Atribuição: prestação principal está a cargo de uma entidade pública;
c. De Colaboração: a prestação principal está a cargo do particular (ex: empreitada de obras públicas;
d. De Colaboração que envolvem entidades públicas em termos partidários;
e. Contratos procedimentais art 57º CPA;
f. Contratos de natureza contenciosa.
Regime dos Contratos Administrativos: se o objeto diz respeito a prestações submetidas a concorrência o regime processual e substantivo está no Código dos Contratos Públicos (art 1º/6; 16º), Salvo lei especial. Se as prestações não estão submetidas a concorrência estão subjacentes duas ideias: 1. Regime procedimental está no CPA (fundamento 201º/3) o substantivo está regulado lê-lo art 202º/2 CPA que remete para o CCP, salvo norma especial;

5. CONVÊNIOS INTER ORGÂNICOS: São vínculos jurídicos entre dois ou mais órgão, serviços de uma mesma entidade pública. Estes põem em confronto uma pessoa jurídica, operando dentro da mesma pessoa jurídica. Impropriamente são contratos internos, pois aqui não há dois sujeitos. Cujo propósito é a regulação da organização e do exercício dos poderes.
Regime dos Convênios Inter Orgânicos : não está previsto no CPA, porque não são atos externos e não estão no CCP porque não são contratos. Pode exigir lei especial, mas quando não há lei, o CPA que regula três tipos: art 57º; 66º, 77º e seguintes. Os outros casos regulam-se pelos princípios gerais do CPA, por força do art 2º. São Imperfeitos porque falta regime geral e porque não se podem exigir judicialmente.

6. ATOS PROCESSUAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Podem ser praticados não pelo particular, mas pelo advogado (mandatário)  em nome da administração, sendo os atos imputados à administração. Sempre que administração entra em processo jurisdições.
Regime dos Atos Processuais de Administração Pública: Código Processo Civil e Lei de Arbitragem Voluntária.
A cima destes atos tem sempre que exigir um título jurídico administrador.



Miguel Valle, nº28194