Princípio da legalidade
A Administração Pública existe e funciona para prosseguir o interesse público, é o seu norte, o seu guia, o seu fim. Para tal prossecução, deve fazê-lo com observância de um certo número de princípios e de regras.
A administração pública tem de prosseguir o interesse público obedecendo à lei. É o que se chama a Princípio da legalidade.
Este princípio é sem dúvida um dos mais importantes, encontrando-se consagrado como princípio geral do direito administrativo.
Encontra-se desde logo formulado no artigo 266°/2 da CRP, onde se diz que “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei.” Igualmente o artigo 3°/1 do CPA estatui que “os órgãos da administração pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respectivos fins”. Tal como nos dizia Marcello Caetano, “nenhum órgão ou agente da Administração pública tem a faculdade de praticar actos que possam competir com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior”. Esta definição consistia numa proibição de a administração pública lesar os direitos ou interesses dos particulares, salvo com base na lei. O princípio da legalidade aparecia então como um limite à ação administrativa, limite estabelecido no interesse dos particulares. Já para a doutrina mais recente este princípio e definido da seguinte forma: “ os órgãos e agentes da administração pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”.
O princípio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz o que a administração pública deve ou pode fazer, e não apenas aquilo a que ela está proibida. Cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas queres que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Visa igualmente proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares.
A lei não e apenas um limite à actuação da administração, é também o fundamento da ação administrativa. Hoje em dia, não há um poder livre de a administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir. Vigora a regra de que a administração só pode fazer aquilo a que a lei lhe permitir que faça.
A regra geral não é o princípio da liberdade, é o princípio a competência. Segundo o princípio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe. Segundo o princípio da competência pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite. Para este último princípio, o que não for permitido considera-se que é proibido. Citando Orlando de Carvalho, a actividade administrativa “jamais é produto de uma faculdade permissiva, mas sempre e só de uma faculdade concedente”.
O conteúdo do princípio da legalidade abrange não apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinação da administração pública a todo o bloco legal ( constituição, lei ordinária, o regulamento, os direitos resultantes de contracto administrativo e de direito privado ou de acto administrativo constitutivo de direito e os princípios gerais de direito, bem como o direito internacional que vigore na ordem interna.
O princípio da legalidade tem por objecto todos os tipos de comportamento da administração pública ( o regulamento, o acto administrativo, o contracto administrativo, o contrato de direito privado, ou simples factos jurídicos).
Este princípio comporta duas modalidades: a preferência de lei e a reserva de lei. A preferência consiste em que nenhum acto de categoria inferior à lei pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade. A reserva de lei consiste em que nenhum acto de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade.
Importante ressalvar que o poder discricionário da administração, não constitui, uma excepção ao poder da legalidade, mas sim, um modo especial de configuração da legalidade administrativa.
Quem tem de definir o interesse público a prosseguir pela administração é a lei, não é a própria administração.
O princípio da legalidade, na sua formulação moderna, deve cobrir não apenas a zona da administração agressiva, mas também a da administração constitutiva ou de prestação.
Guilherme Oliveira Martins
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