Validade, eficácia e interpretação do Ato Administrativo

Validade - corresponde à aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica. A validade pode coincidir com a produção efetiva e atual dos efeitos visados pelo ato, como com a não-produção de quaisquer efeitos. No primeiro caso, o ato será valido e eficaz. No segundo caso, o ato será válido mas ineficaz. Por exemplo, se num ato administrativo não se verificarem todos os requisitos de validade exigidos pela lei, o ato será inválido.

Eficácia - corresponde à efetiva produção de efeitos jurídicos pelo ato, a projeção na realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um ato administrativo. por exemplo, se num ato administrativo não se verificarem todos os requisitos de eficácia exigidos pela lei, o ato será ineficaz.

Invalidade - consiste na inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica.

Ineficácia - consiste no fenómeno da não-produção de efeitos num dado momento, qualquer que seja a sua causa.

Um ato administrativo pode ser:
            1) válido e eficaz – a nomeação de um agente administrativo para um determinado cargo feita em conformidade com a lei e aceite por aquele.
            2) válido mas ineficaz – a referida nomeação será um ato válido mas ineficaz enquanto não for aceite pelo destinatário.
            3) inválido mas eficaz – pode ser um ato inválido mas eficaz se, tendo embora sido aceite pelo agente nomeado, o ato for ilegal e essa ilegalidade gerar mera anulabilidade (por exemplo, se o órgão que efetuou a nomeação for relativamente incompetente);
            4) inválido e ineficaz – a nomeação de um agente administrativo para um certo cargo pode ser um ato inválido e ineficaz se a ilegalidade de que padece for por lei sancionada com a nulidade (por exemplo, se carecer em absoluto da forma prescrita por lei para essa categoria de atos administrativos).

➔ Requisitos de validade do ato administrativo:

Requisitos de validade – são as exigências que a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste para que o ato possa ser válido, sendo eles os sujeitos, a forma e formalidades, conteúdo, objeto e fim.

      Requisitos quanto aos sujeitos:

Os sujeitos do ato administrativo são os autores e os destinatários. O autor do ato administrativo é a entidade a quem a decisão adotada no exercício de poderes jurídico-administrativas é imputada, seja um órgão administrativo, seja uma entidade privada no exercício de funções públicas.
É indispensável para a validade de um ato administrativo que se verifiquem os seguintes requisitos de validade relativos ao autor:
            1) Que o ato se inscreva no âmbito das atribuições da entidade a que pertence o órgão seu autor;
            2) Que o órgão tenha competência para a prática do ato administrativo;
            3) Que o órgão esteja concretamente legitimado para o exercício dessa competência (por exemplo, que o respetivo titular não sofra de um impedimento).
Relativamente ao destinatário, quando exista, a lei exige que ele seja identificado de forma adequada (art. 151º/1/b).

      Requisitos quanto à forma e formalidades:
A forma consiste no modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o ato se traduz (palavras, tipos de documentos, etc).
As formalidades consistem nos trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa ou o respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares.
Em relação às formalidades, o princípio geral é o de que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais. A sua não observância gera a ilegalidade do ato administrativo. Esta regra comporta três exceções:
            1) Não são essenciais as formalidades que a lei declarar indispensáveis;
            2) Não são essenciais aquelas formalidades cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objetivo visado pela lei ao exigi-las;
            3) Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de carater interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos serviços. 

Há certas formalidades cuja preterição é reputada insuprível e outras em que a preterição se considera suprível:
            1) Formalidades insupríveis – aquelas cuja observância tem de ter lugar no momento em que a lei exige que elas sejam observadas. Por exemplo, a audiência do arguido só faz sento se ele for ouvido antes de ser punido.
            2) Formalidades supríveis – a omissão ou preterição das formalidades em que a lei manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os objetivos para que foram estabelecidas.

Ø  Uma formalidade essencial – a obrigação de fundamentar o ato:
Fundamentação de um ato – consiste na enunciação explicita das razoes que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo. Está regulado nos arts. 152º a 154º CPA.
A razão de ser do dever de fundamentar prende-se com quatro funções, na perspetiva de Rui Manchete:
            1) Defesa do particular;
            2) Controlo da Administração;
            3) Pacificação das relações entre a Administração e os particulares;
            4) Clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão.
O objetivo essencial da fundamentação é esclarecer concretamente a motivação do ato.
Há casos em que se dispensa a fundamentação, artigo 152º/2.
Requisitos da fundamentação: ser expressa; tem de consistir na exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão e ser clara, coerente e completa.
Se falta a fundamentação num ato que deve ser fundamentado ou se não corresponder aos requisitos exigidos por lei, o ato administrativo será ilegal por vicio de forma, sendo anulável (art. 163º/1).

Ø  A forma do ato:
Os atos dos órgãos singulares devem ser praticado sob forma escrita (art. 150º/1).
Os atos dos órgãos colegiais são, na ausência de preceito legal em contrario, praticados oralmente (art. 150º/2).
De entre os atos que devem ser práticos sob forma escrita, há que distinguir:
            1) Formas simples – aquelas em que para a exteriorização da vontade do órgão administrativo a lei não exige a adoção de um escrito sujeito a modelo especial. Por exemplo, um ato administrativo praticado por despacho ministerial.
            2) Formas solenes – aquelas em que o escrito tem de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido. Por exemplo, a lei exigir a forma de portara ou de decreto.

      Requisitos de validade quanto o conteúdo e objeto do ato:

Tanto o conteúdo como o objeto do ato administrativo obedecem aos requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade.
Sob pena de viciação, o objeto do ato tem se ser possível, determinado, idóneo (adequação do objeto ao conteúdo) e deve estar legitimado para suportar os efeitos do ato.
Os efeitos produzidos pelo ato (o conteúdo do ato) têm se der determinados, possíveis e lícitos e, no caso de atos certificativos, verdadeiros.
A lei exige também que a vontade em que o ato administrativo se traduz seja esclarecida e livre.
Podem ser apostas ao ato administrativo clausulas acessórias, como é o caso do termo, da condição, do modo ou da reserva de revogação.

      Requisitos de validade quanto ao fim:
A lei exige que o fim efetivamente prosseguido pelo órgão administrativo coincida com o fim legal, isto é, com o fim que a lei teve em vista ao conferir os poderes para a prática do ato. O fim do ato é aquele interesse público cuja realização o legislador pretende quando confere à AP um determinado poder de agir.
Este requisito só é relevante no caso dos atos praticados no exercício de poderes discricionários. No domínio dos atos vinculados, o fim não tem autonomia.

➔ Requisitos de eficácia do ato administrativo:

Requisitos de eficácia – aquelas exigências que a lei faz para que um ato administrativo, uma vez praticado, possa produzir os seus efeitos jurídicos. Um ato pode ser valido mas não ser eficaz, e pode ser invalido mas ser eficaz.

A regra geral é a de que o ato administrativo produz efeitos desde o momento da sua prática (art. 155º/1 CPA) – princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos.

À regra geral, a lei estabelece duas exceções:
            1) o ato administrativo pode produzir os seus efeitos a partir de um momento anterior ao da sua prática (eficácia retroativa – art. 156º);
            2) o ato administrativo pode produzir os seus efeitos apenas em momento posterior ao da sua prática (eficácia diferida ou condicionada – art. 157º). Por exemplo, quanto o ato estiver sujeito a aprovação ou a referendo; quando os seus efeitos ficam dependentes de condição ou termo suspensivo, etc.

➔ Interpretação e integração do ato administrativo:

Interpretação do ato administrativo -  é o conjunto de operações jurídicas que se traduzem na determinação do sentido e do alcance juridicamente relevante de um ato administrativo.

Os elementos de que se deve servir o interprete para apurar o significado jurídico de um ato administrativo são 9:

1)      Texto da decisão

2)      Respetivos fundamentos

3)      Elementos constantes do procedimento administrativo

4)      Comportamento posterior da Administração ou do particular

5)      Tipo legal de ato

6)      Normas aplicáveis

7)      Interesse público a prosseguir, bem como os direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares que hajam de ser respeitados

8)      Praxes administrativas

9)      Princípios gerais do Direito Administrativo.

Na interpretação dos atos administrativos devem ter-se em conta algumas presunções, por exemplo:

1)      A presunção de que o autor do ato soube exprimir corretamente o seu pensamento nas palavras que escreveu ou proferiu.

2)      A presunção de que o órgão administrativo não quis afastar-se do tipo legal do ato que praticou.

3)      A presunção de que a AP não terá querido decidir de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos (art. 152º/1/d).

      Quem pode interpretar:
Cabe aos tribunais administrativos a última palavra sobre a interpretação dos atos administrativos. Mas a própria AP e em especial, o autor de cada ato, também pode interpretar os seus atos, através de atos secundários chamados atos interpretativos ou aclarações.

Aclaração declarativa ou confirmativa – se o ato interpretativo se contém nos limites doa to interpretado, escolhendo uma das interpretações que ele na verdade comporta.

Aclaração revogatória ou modificativa - se a interpretação do órgão administrativo excede aqueles limites já não haverá aclaração mas sim uma revogação ou modificação do ato primário.

Têm eficácia retroativa os atos administrativos que se limitem a interpretar atos anteriores (art. 156º/1/a).

      Lei e vontade na interpretação do ato administrativo:
Na interpretação do ato administrativo há que recorrer simultaneamente à lei e à vontade do autor do ato, para apurar o sentido e o alcance da decisão tomada.
No caso dos atos vinculados, interesse apurar o disposto na lei, interpretando-se o ato, sempre que possível, de acordo com as exigências legais formuladas.
Quanto aos atos discricionários, interessa apurar a vontade real ou psicológica do órgão administrativo que foi seu autor e, na falta dela, a vontade hipotética do mesmo órgão.

Bibliografia:

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição 2015, Almedina, Coimbra.

Aulas teóricas do professor regente Vasco Pereira da Silva.

Realizado por:

Joana Margarida de Laboreiro Ochsemberg

nº 26158